Onorevoli Colleghi! - I cambiamenti del quadro delle relazioni internazionali, le crisi del Vicino Oriente e il crescente impegno del nostro Paese, nell'ambito degli accordi europei, per il raggiungimento degli obiettivi di mantenimento della pace e di sviluppo economico e sociale nei Paesi meno favoriti, ripropongono con forza la necessità di una profonda revisione della legge che attualmente regola l'aiuto pubblico allo sviluppo (APS); non è, infatti, possibile per un Paese come l'Italia - grande potenza industriale e animatrice dei più importanti consessi internazionali - non fare della cooperazione con i Paesi meno favoriti un impegno e un'opportunità.
All'indubbio ruolo strategico rivestito dalle attività di cooperazione nell'ambito della politica estera dell'Italia deve, infatti, corrispondere uno strumento normativo in grado di consentire una interpretazione efficace ed efficiente di tale ruolo, con la riaffermazione in primo luogo dei relativi princìpi etici ispiratori.
La crisi della cooperazione italiana, progressivamente aggravatasi negli ultimi anni, pur inquadrabile nella analoga crisi di ben più ampie proporzioni registrata a livello mondiale, innescata dall'attuale fase di recessione dell'economia globalizzata, ha assunto tuttavia peculiarità tali da indurre in larga parte dell'opinione pubblica serie riserve sulla opportunità di continuare a destinare ad essa fondi del bilancio statale.
Appare urgente, pertanto, da parte del Parlamento operare una vasta e articolata azione di sostegno al principio che ogni Nazione, intenzionata ad affacciarsi con forza e dignità sulla scena internazionale, non può sottrarsi all'obbligo di sostenere la promozione della pace, la piena realizzazione dei diritti umani e delle libertà democratiche nonché il primato della solidarietà e della giustizia in
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favore delle popolazioni più deboli e meno favorite.
La legge n. 49 del 1987 che tuttora regola lo svolgimento dell'APS italiano e - più in particolare - la cooperazione italiana con i Paesi in via di sviluppo, oltre ad essere parzialmente superata in quanto concepita in un quadro di riferimento politico e internazionale profondamente mutato negli ultimi anni, è stata anche in larga misura disattesa e non regolamentata con proprietà, al punto da generare aree di incertezza applicativa, prime responsabili - tra l'altro - delle deviazioni largamente evidenziate nelle sedi parlamentari.
Gli emendamenti e gli altri provvedimenti intervenuti successivamente sul testo della legge n. 49 del 1987, hanno purtroppo contribuito definitivamente a confondere l'impianto legislativo che pur regolamenta una materia delicata e importante come l'APS.
Per queste ragioni, è indispensabile che il Parlamento ponga mano a una significativa riforma dell'attuale disciplina della cooperazione con i Paesi in via di sviluppo, perseguendo al contempo il difficile equilibrio fra due fondamentali categorie di bisogni che inducono le società maggiormente dotate di risorse, da un lato, a trasferire parte della propria ricchezza verso le società più svantaggiate obbedendo all'imperativo morale dell'aiuto al più debole; e, dall'altro, a modulare tale spinta - fino ad azzerarla - in relazione alle proprie necessità di sicurezza interna e di mantenimento del livello di benessere raggiunto.
La proposta di legge che si presenta risponde alle necessità richiamate, peraltro con un impianto di contenuti assai innovativi, frutto anche della larga consultazione e partecipazione di rappresentanti degli operatori della cooperazione allo sviluppo, delle organizzazioni di volontariato e di cooperazione internazionale senza fini di lucro, di studiosi e di esperti del settore.
Il presente testo riafferma innanzitutto i princìpi etici cui deve ispirarsi la cooperazione internazionale, sancendone al contempo l'integrazione nella politica estera dell'Italia; esso pone, cioè, al centro dell'attività di solidarietà il soddisfacimento dei bisogni primari dei Paesi in via di sviluppo e in primo luogo la salvaguardia della vita umana, l'autosufficienza alimentare e la lotta contro la povertà e lo sfruttamento dei più deboli.
Per le risorse economiche destinate all'APS, viene altresì definito l'obiettivo tendenziale dello 0,7 per cento del prodotto interno lordo, al fine di mantenere l'Italia in linea con i parametri convenuti internazionalmente e, più in particolare, a livello comunitario; un primo carattere chiaramente innovativo della proposta di legge risiede nella affermazione che, seppure facente parte di essa, in alcun modo la cooperazione italiana è condizionata dalla politica estera del Paese né dalle sue necessità di espansione commerciale (articolo 1).
A tale proposito, è necessario richiamare - con grande chiarezza - l'insufficienza dell'attuale impianto legislativo a sostegno degli interessi commerciali dell'Italia, che richiede un'urgente opera di revisione e di aggiornamento da parte del Parlamento, affinché la nostra imprenditoria, esclusa opportunamente dai benefìci della presente proposta di legge, non si trovi tuttavia in condizioni di più accentuato disagio nella competizione internazionale.
L'indispensabile efficacia dell'azione della pubblica amministrazione, poi, è supportata dalla netta separazione tra il momento di indirizzo politico e di controllo da quello proprio della fase attuativa; il primo, infatti, è demandato al Governo che - su proposta del Ministro degli affari esteri - assume annualmente la diretta responsabilità dell'ammontare degli stanziamenti e della loro ripartizione tra canali e strumenti; della scelta delle aree prioritarie e dei settori e dei temi ai quali dedicare prevalenza di interventi nonché del sostegno da dare ad azioni dettate da emergenze o da calamità naturali (articolo 4).
Inoltre, il compito di verificare, controllare e formulare indirizzi al Governo è affidato alle Commissioni affari esteri delle due Camere e ad una istituenda
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Commissione parlamentare permanente di vigilanza: è dunque al Parlamento che spettano, come è logico, il compito e la responsabilità della massima valutazione degli indirizzi dati e dei risultati ottenuti annualmente dal Paese con l'APS (articolo 5).
Viene così chiaramente delineato l'insieme di poteri e di responsabilità in un delicato settore dell'attività pubblica con forte impatto internazionale: il controllo e la verifica sono, infatti, affidati al livello più alto delle nostre istituzioni (il Parlamento); l'indirizzo operativo è marcato dalle decisioni dell'Esecutivo che garantisce, in tale modo, la piena coerenza delle azioni di cooperazione internazionale con quelle più generali di politica estera e - infine - il momento attuativo è affidato ad uno specifico, nuovo organismo (Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo istituita ai sensi dell'articolo 9).
Esso, affiancato dalle competenze della Cassa depositi e prestiti Spa (articolo 20) nel settore economico-finanziario, deve garantire - insieme al puntuale rispetto degli indirizzi formulati dal Governo - i risultati programmati con l'APS, con un elevato standard tecnico e la più puntuale trasparenza degli atti posti in essere; all'Agenzia è dunque affidato il compito unitario di promuovere e di coordinare gli interventi di cooperazione internazionale, curandone l'attuazione sul piano bilaterale, multibilaterale e multilaterale.
L'Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico; essa è dotata di autonomia patrimoniale e gestionale e opera secondo criteri di efficienza e di economicità (articolo 9). La scelta di un unico soggetto per la promozione e l'attuazione degli interventi di cooperazione allo sviluppo risponde prioritariamente a criteri di efficienza, economicità e responsabilità propri di una struttura al passo con la complessità proposta dai problemi di solidarietà internazionale. L'ipotesi di una molteplicità di strutture dedicate a questo settore non sembra garantire a sufficienza - tra l'altro - la definizione integrata dei programmi e delle iniziative che devono coinvolgere nel modo più esteso possibile anche i Paesi beneficiari. In più, la gestione unitaria permette di affrontare la pianificazione degli interventi evitando competizioni tra diversi organismi pubblici e privilegiando - nel rispetto prioritario del buon esito dell'iniziativa - la scelta dello strumento di finanziamento più idoneo, a valle di una realistica ricognizione delle strutture locali e con l'accordo dei Paesi beneficiari.
L'unicità della responsabilità e del coordinamento dei programmi e delle iniziative è solo uno dei due capisaldi necessari a garantire il successo dell'azione di cooperazione internazionale: l'altro è rappresentato dalla certezza dei finanziamenti e dalla loro pronta disponibilità.
Proprio per questo fine è introdotto l'istituto del Fondo unico per l'APS, definito su base triennale con stanziamenti annuali. Alimentato dagli stanziamenti previsti dalla legge finanziaria, dai conferimenti provenienti da organismi internazionali e da Paesi terzi, da risorse eventualmente messe a disposizione da enti locali (regioni, province, comuni, eccetera) e in generale da qualunque ulteriore apporto come lasciti, donazioni e liberalità, esso è istituito presso il Mediocredito centrale ed è gestito dalla Cassa depositi e prestiti Spa esclusivamente su disposizioni e ordinativi dell'Agenzia (articolo 6).
Il meccanismo di copertura finanziaria introdotto nella proposta di legge, svincolato dalle attuali rigidezze dei capitoli di bilancio, consente un più flessibile uso delle risorse a disposizione degli indirizzi politici, sensibili agli eventi internazionali, e una programmazione attenta ai bisogni e alle finalità della cooperazione allo sviluppo.
Il recupero delle risorse già allocate e non utilizzate dalla legge n. 49 del 1987, permette l'avvio immediato della nuova disciplina e la cadenza triennale - con aggiornamenti annuali - degli stanziamenti provenienti dalla legge finanziaria consentono di avviare iniziative pluriennali, assai frequenti nel settore della cooperazione, con la certezza di non dovere inseguire con provvedimenti speciali la copertura di obblighi contratti a livello internazionale.
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Nel Fondo unico per l'APS non confluiscono le risorse destinate alla copertura dei contributi obbligatori verso gli organismi internazionali nonché alla partecipazione finanziaria al capitale di banche e fondi di sviluppo che, rese disponibili dal Ministero dell'economia e delle finanze, sono affidate alla gestione politica del Ministero degli affari esteri. Si completa in tale modo il ruolo di responsabilità complessiva dell'APS affidato al Ministero degli affari esteri la cui direzione competente è la Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo (articolo 7).
A sostegno dell'azione dell'Agenzia nei settori della formazione e della ricerca è prevista l'istituzione di uno specifico comitato consultivo la cui operatività è sostanzialmente orientata alla definizione delle linee guida della attività di cooperazione e al sostegno tecnico scientifico delle iniziative e dei programmi bilaterali e multilaterali a rilevante componente di formazione e ricerca (articolo 14).
All'Agenzia è, infatti, affidato il delicato compito della formazione; in una moderna visione della cooperazione non è possibile diversificare il momento della formazione e della ricerca da quello più propriamente operativo: sarà compito precipuo di questo organismo coinvolgere il vasto patrimonio di istituzioni e di strutture, esistenti nel nostro Paese, ad elevata competenza nel settore della cooperazione internazionale.
Una particolare attenzione è rivolta al vasto movimento del volontariato che costituisce in Italia strumento collaudato ed efficace quanto nei più avanzati Paesi europei: l'utilizzazione di tale risorsa per fini di solidarietà internazionale richiede, tuttavia, una precisa normativa di legge che consenta non solo certezza agli operatori, ma possibilità di integrazione dell'intervento italiano con gli analoghi originati in altri Paesi, con particolare riferimento a quelli europei.
Nella proposta di legge sono, infatti, prima di tutto, definite la figura del volontario e la modalità di assegnazione ad esso di un contratto per un intervento di cooperazione internazionale; all'Agenzia spetta, quindi, il compito di fissare i limiti economici del rapporto e di mantenere la registrazione dell'attribuzione della qualifica di volontario ad ogni operatore che ne abbia i requisiti e ne faccia richiesta. Sono, altresì, definiti i trattamenti assicurativi e previdenziali così come gli obblighi posti in capo all'organizzazione da cui dipende l'operatore, relativi soprattutto al mantenimento del posto di lavoro e alla valutazione dell'attività svolta ai fini della carriera negli organismi pubblici (articolo 24).
Il ruolo delle organizzazioni non governative assume nella proposta di legge un'importanza centrale: da un lato come soggetti tradizionalmente utilizzatori dei volontari e, dall'altro, come promotori di attività di cooperazione internazionale e beneficiari di sostegno economico nell'ambito dell'APS italiano. L'Agenzia è tenuta al mantenimento di un registro delle organizzazioni non governative in base al quale sono individuati i soggetti titolati a ricevere sia cofinanziamenti, fino al limite massimo del 75 per cento dei costi stimati, sia ad accedere - con le condizioni previste per i crediti d'aiuto - ad una riserva non inferiore al 3 per cento del Fondo per la concessione di microcrediti fiduciari nei Paesi in via di sviluppo (articolo 23).
È previsto, infine, lo sviluppo della cooperazione decentrata ovvero dell'attività di solidarietà internazionale cui le regioni, le province autonome, le province e i comuni possono devolvere risorse umane ed economiche proprie. Tali soggetti possono, altresì, accedere a finanziamenti previsti nel Fondo unico per l'APS sempreché le loro iniziative siano comprese nei programmi-Paese che l'Agenzia predispone (articolo 28).
Sono identificati i meccanismi che consentono la transizione dalla previgente normativa a quella contenuta nella presente proposta di legge nonché le modalità di avvio di quest'ultima e degli organismi di cui in essa è prevista l'istituzione (articolo 29).
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